Stratégie de Croissance pour la Réduction de la Pauvreté (SCRP 2011-2015)

Par rapport à l’axe « accélération durable de la croissance et de la transformation de l’économie », on peut retenir que le choix fait par le Gouvernement qui consiste à accélérer les réformes afin de diversifier l’économie et de relever le taux de croissance à 7,5%, à l’horizon 2015 est bien pertinent. Cela se justifie par le fait que les quatre domaines prioritaires d’intervention à savoir, l’intensification de la croissance et la consolidation du cadre macroéconomique, la dynamisation du secteur privé et le développement des entreprises, la diversification de l’économie par la promotion de nouvelles filières porteuses pour les exportations et enfin, la promotion de l’intégration régionale et de l’insertion dans les réseaux mondiaux, sont bien pertinents pour relever les défis identifiés lors du diagnostic.

En ce qui concerne le développement des infrastructures, notamment celles économiques, focalisées sur les secteurs du transport, de l’énergie, de l'eau, des technologies de l’information, de la communication, du bâtiment et de l’urbanisme, la non cohérente de la logique d’intervention (inexistence de synergie, simple énumération d’actions sans interrelation et ordonnancement plus ou moins précis, projets non structurants…), ne permet guère d’optimiser leur impact sur les populations pauvres. Il en découle que la SCRP 2011-2015 aurait gagné le pari d’être une stratégie pro-pauvre en matière de développement des infrastructures si un nombre raisonnable de projets structurants d’infrastructures avait été identifié après un examen approfondi et conséquent de leurs impacts/effets sur les pauvres. La pertinence est ici hypothéquée. Pour ce qui est du développement du capital humain, le choix de cet axe stratégique, au regard des défis, est bien pertinent dans la mesure où il revêt un caractère transversal et déterminant. Aucune action de développement ne peut être conduite sans l’indispensable et nécessaire ressource immatérielle que constitue le capital humain. A cet effet, huit (08) domaines d’intervention ont été identifiés et ciblés pour promouvoir l’éducation, la santé, l’emploi et les loisirs d’une part, et pour réduire les inégalités liées au genre d’autre part. Mais, les indicateurs d’impact de la santé retenus sont pertinents pour accélérer l’atteinte des OMD, tandis que ceux relatifs à l’éducation et la formation sont limités à l’éducation primaire et à l’alphabétisation des plus jeunes (priorité à l’éducation de base). Par ailleurs, l’accent n’a pas été mis ni sur l’amélioration des capacités individuelles à soutenir la productivité, ni sur la formation professionnelle et l’apprentissage, ce qui réduit leur pertinence. Par ailleurs, la SCRP a abordé des thématiques spécifiques pro-pauvres (emplois décents, questions liées au VIH/SIDA et au genre) mais a manqué d’en faire des priorités, notamment en ce qui concerne la promotion de l’emploi et le genre, dans la mesure où il n’y a pas d’indicateurs pour le suivi des progrès accomplis au niveau ces deux thématiques.

Le renforcement de la qualité de la gouvernance constitue un axe bien pertinent dans la mesure où, le secteur privé, principal créateur et pourvoyeur d’emplois dans une économie de marché, trouve les conditions de son plein épanouissement, grâce à une gouvernance bonne et efficace. Cependant, il n’a pas été proposé dans la SCRP 2011-2015, d’indicateurs de résultat pouvant permettre d’apprécier ou d’approcher l’appréciation globale de la qualité de la gouvernance.

Le développement équilibré et durable de l’espace national est l’une des conditions préalables à la réduction de la pauvreté et des inégalités sociales car, il induit la valorisation des ressources et potentialités locales, base de la création d’emplois et de richesse, ainsi que la réduction des disparités spatiales en matière d’infrastructures et d’équipements. Par conséquent, le choix du développement équilibré et durable de l’espace national comme axe stratégique de la SCRP 2011-2015 est bien pertinent.

Le cadre institutionnel et le mécanisme de suivi et d’évaluation mis en place pour le pilotage et le suivi-évaluation de la mise en œuvre de la SCRP restent pertinents. Cependant, des améliorations restent à apporter pour améliorer son efficacité et l’appropriation du processus de pilotage par toutes les parties prenantes. Par ailleurs, le mécanisme pourrait être allégé au niveau du sous-système d’évaluation en se focalisant sur le seul sous-système traitant de toutes les questions d’évaluation.

L’analyse de cohérence au niveau de la planification stratégique (cohérence entre la SCRP 2011-2015 et les différents documents de planification) montre que la SCRP 2011-2015 est en cohérence avec les différents documents de planification de développement du pays : (i) les actions prioritaires en matière de santé, d’emploi et de thématiques spécifiques relatives au genre et au VIH/SIDA retenues dans la SCRP opérationnalisent les grandes orientations de la vision Alafia 2025 ; (ii) la SCRP est bien cohérente avec les OSD si l'horizon de ces dernières est bien étendu au-delà de 2011 ; (iii) les politiques sectorielles constituent les déclinaisons de la vision Alafia 2025 et sont alignées sur les OMD auxquels le Bénin a souscrit à l’horizon 2015 ; (iv) la SCRP 2011-2015 a été élaborée dans l’optique d’accélérer l’atteinte des OMD. En ce qui concerne la cohérence opérationnelle, on peut soutenir qu’elle est tout aussi bien établie dans la mesure où le Programme d’Actions Prioritaires, le Programme d’Investissements Publics, les budgets sectoriels annuels et les Plans de Développement Communaux, sont élaborés en tenant compte des domaines prioritaires d’intervention identifiés dans la SCRP.

Cohérence du cadre institutionnel de pilotage de la SCRP et de son mécanisme de suivi-évaluation avec le cadre national de gestion du développement : Le dispositif mis en place au Bénin pour le pilotage de la mise en œuvre de la SCRP est en cohérence avec le dispositif institutionnel de gestion du développement. En effet, le cadre institutionnel de pilotage de la mise en œuvre de la SCRP est organisé autour de cinq instances : le Conseil d’Orientation (CO), le Comité de Pilotage (CP), les Groupes Techniques, thématiques et Sectoriels (GTS), les Comités Départementaux de Suivi (CDS) et les Comités Communaux de Suivi (CCS) de la mise en œuvre de la SCRP. Ces différentes instances s’inscrivent bien dans le cadre institutionnel de gestion du développement national tel que consacré par la législation.

L’appropriation de la SCRP 2011-2015est une réalité effective car les différents acteurs se réfèrent à son contenu tout au long des processus de planification sectorielle et communale (élaboration des documents de stratégies, des budgets-programmes, des Plans de Développement Communaux…). De même, le processus d’organisation du dispositif de pilotage de la SCRP est bien maitrisé par les différentes parties prenantes. Toutefois, la faible fonctionnalité des différents comités n’a pas permis d’assurer le suivi de la mise en œuvre de la SCRP aux niveaux décentralisé et déconcentré. Par contre, si le processus d’élaboration des rapports d’avancement est maîtrisé par les acteurs au niveau central, il n’en est pas de même pour les acteurs aux niveaux déconcentré et décentralisé. Aussi, l’appropriation des autres documents qui accompagnent la SCRP (PAP et cadre de suivi des performances de la SCRP) demeure-t-elle faible : aux niveaux déconcentré et décentralisé, les acteurs ont une faible connaissance de l’existence du cadre de suivi des performances de la SCRP, du PAP dont les PDC sont des outils d’opérationnalisation.

Les performances découlant de la mise en œuvre du PAP ont été analysées en raison du fait que les actions du PAP n’ont pas été pondérées d’une part, et que d’autre part, après le 31 décembre 2015, beaucoup d’actions prioritaires sont en cours de mise en œuvre, ce qui signifie que le taux d’exécution physique du PAP est nettement en deçà de 100%.

L’analyse a permis de constater que le PAP est mis en œuvre à travers cinq (05) programmes, vingt-neuf (29) sous-programmes, cent huit (108) objectifs et sept cent douze (712) actions dites prioritaires contre huit cent cinquante (850) initialement annoncées. En somme, cent trente-huit (138) actions prioritaires n’ont pu être programmées sur la période. Mais, les mesures/projets en cours d’exécution jusqu’en 2015 sont, soit de nature pérenne pour la plupart, soit la durée de mise en œuvre excède la période 2011-2015, ce qui pourrait signifier qu’elles demeurent encore pertinentes dans la mesure où les problèmes subsistent toujours sous diverses formes. Dans ces conditions, ils sont reconductibles pour une nouvelle stratégie. Par contre, les mesures qui ont été suspendues l’ont été pour des raisons d’insuffisance de financement. Il en est de même pour les mesures non entamées où aucune ressource n’a été prévue au budget de l’Etat tout au long de la période de mise en œuvre.

L’efficience étant la mesure dans laquelle les objectifs ont été atteints à moindre coût, il n’est guère possible, d’apprécier l’efficience de la SCRP 2011-2015 à fin 2015, étant donné qu’à cette date, le taux moyen des mesures/projets prioritaires inscrits au PAP et qui sont encore en cours d’exécution est de 70%.Toutefois, il a été procédé à l’analyse budgétaire de l’exécution budgétaire des programmes sur la période 2012 à 2014 pour laquelle les données sont disponibles et ce, suivant les secteurs retenus dans le document de base de la SCRP.Une analyse du budget voté chaque année a permis de constater que ces budgets respectifs n’ont jamais été en cohérence avec les prévisions annuelles de la SCRP. Une moindre priorité a été accordée aux secteurs « production et commerce » et « infrastructures productives » dans l’allocation des budgets contrairement aux prévisions de la SCRP : les secteurs sociaux (34,8% contre 33,8%), la gouvernance (12,9% contre 7,0%), la « défense et sécurité » (7,6% contre 4,0%) et la souveraineté (5,0% contre 2,5%) ont pris une part importante du budget au détriment des secteurs « production et commerce » (8,8% contre 12,3%) et « infrastructures productives » (14,3% contre 24,3%). Bien que ce constat soit fait chaque année, rien n’a été fait tout au long de la période de mise en œuvre de la SCRP pour rendre la structure du budget cohérente avec les prévisions de la SCRP.

L’analyse des performances socio-économiques du Bénin sur la période 2011-2015 montre : (i) une croissance économique moyenne de 5,3% sur la période 2001-2015 mais, qui reste insuffisante dans un contexte où la croissance démographique est de 3,5% par an ; (ii) une persistance voire une légère augmentation des inégalités dans la distribution de la consommation par tête des ménages, inégalités principalement tirées par tête des ménages, inégalités principalement tirées par les déséquilibres entre les départements ; (iii) une augmentation de 16,5% du coût des besoins essentiels qui constitue le seuil de pauvreté. En conséquence, la pauvreté monétaire s’est aggravée, passant de 36,2% en 2011 à 40,1% en 2015 alors qu’il était attendu que la mise en œuvre de la SCRP3 permette de réduire son incidence à 25% en 2015. La détérioration la plus importante s’observe au niveau des ménages urbains. La pauvreté non monétaire connaît quant à elle un léger recul passant de 30,2% en 2011 à 29,4% en 2015 mais avec une dégradation de la situation en milieu rural.

Globalement, aussi bien la croissance économique que l’amélioration de l’accès aux infrastructures de base résultant de la mise en œuvre de la SCRP3 ne semblent pas avoir profité aux plus pauvres. Cette situation questionne encore une fois l’efficacité de la mise en œuvre des politiques publiques conçues pour être pro-pauvres mais qui au final impactent très peu la répartition équitable des fruits de la croissance et l’inclusion des populations vulnérables dans la création de richesse.

Un élément fondamental expliquant la contre-performance en matière de réduction de la pauvreté sur la période 2011-2015 reste la hausse importante du coût des besoins essentiels malgré une inflation globalement maîtrisée. Il est donc nécessaire d’accorder une attention particulière au suivi de l’évolution des prix des biens et services entrant dans la construction du seuil de pauvreté.

les déséquilibres entre les départements ; (iii) une augmentation de 16,5% du coût des besoins essentiels qui constitue le seuil de pauvreté. En conséquence, la pauvreté monétaire s’est aggravée, passant de 36,2% en 2011 à 40,1% en 2015 alors qu’il était attendu que la mise en œuvre de la SCRP3 permette de réduire son incidence à 25% en 2015. La détérioration la plus importante s’observe au niveau des ménages urbains. La pauvreté non monétaire connaît quant à elle un léger recul passant de 30,2% en 2011 à 29,4% en 2015 mais avec une dégradation de la situation en milieu rural.

Globalement, aussi bien la croissance économique que l’amélioration de l’accès aux infrastructures de base résultant de la mise en œuvre de la SCRP3 ne semblent pas avoir profité aux plus pauvres. Cette situation questionne encore une fois l’efficacité de la mise en œuvre des politiques publiques conçues pour être pro-pauvres mais qui au final impactent très peu la répartition équitable des fruits de la croissance et l’inclusion des populations vulnérables dans la création de richesse.

Un élément fondamental expliquant la contre-performance en matière de réduction de la pauvreté sur la période 2011-2015 reste la hausse importante du coût des besoins essentiels malgré une inflation globalement maîtrisée. Il est donc nécessaire d’accorder une attention particulière au suivi de l’évolution des prix des biens et services entrant dans la construction du seuil de pauvreté.